國發[2016]61號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
現將《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
2016年10月27日
（此件公開發布）
“十三五”控制溫室氣體排放工作方案
為加快推進綠色低碳發展，確保完成“十三五”規劃綱要確定的低碳發展目標任務，推動我國二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，特制訂本工作方案。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，統籌國內國際兩個大局，順應綠色低碳發展國際潮流，把低碳發展作為我國經濟社會發展的重大戰略和生態文明建設的重要途徑，采取積極措施，有效控制溫室氣體排放。加快科技創新和制度創新，健全激勵和約束機制，發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，加強碳排放和大氣污染物排放協同控制，強化低碳引領，推動能源革命和產業革命，推動供給側結構性改革和消費端轉型，推動區域協調發展，深度參與全球氣候治理，為促進我國經濟社會可持續發展和維護全球生態安全作出新貢獻。
（二）主要目標。到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。氫氟碳化物、甲烷、氧化亞氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳溫室氣體控排力度進一步加大。碳匯能力顯著增強。支持優化開發區域碳排放率先達到峰值，力爭部分重化工業2020年左右實現率先達峰，能源體系、產業體系和消費領域低碳轉型取得積極成效。全國碳排放權交易市場啟動運行，應對氣候變化法律法規和標準體系初步建立，統計核算、評價考核和責任追究制度得到健全，低碳試點示范不斷深化，減污減碳協同作用進一步加強，公眾低碳意識明顯提升。
二、低碳引領能源革命
（一）加強能源碳排放指標控制。實施能源消費總量和強度雙控，基本形成以低碳能源滿足新增能源需求的能源發展格局。到2020年，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，單位國內生產總值能源消費比2015年下降15%，非化石能源比重達到15%。大型發電集團單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時以內。
（二）大力推進能源節約。堅持節約優先的能源戰略，合理引導能源需求，提升能源利用效率。嚴格實施節能評估審查，強化節能監察。推動工業、建筑、交通、公共機構等重點領域節能降耗。實施全民節能行動計劃，組織開展重點節能工程。健全節能標準體系，加強能源計量監管和服務，實施能效領跑者引領行動。推行合同能源管理，推動節能服務產業健康發展。
（三）加快發展非化石能源。積極有序推進水電開發，安全高效發展核電，穩步發展風電，加快發展太陽能發電，積極發展地熱能、生物質能和海洋能。到2020年，力爭常規水電裝機達到3.4億千瓦，風電裝機達到2億千瓦，光伏裝機達到1億千瓦，核電裝機達到5800萬千瓦，在建容量達到3000萬千瓦以上。加強智慧能源體系建設，推行節能低碳電力調度，提升非化石能源電力消納能力。
（四）優化利用化石能源。控制煤炭消費總量，2020年控制在42億噸左右。推動霧霾嚴重地區和城市在2017年后繼續實現煤炭消費負增長。加強煤炭清潔高效利用，大幅削減散煤利用。加快推進居民采暖用煤替代工作，積極推進工業窯爐、采暖鍋爐“煤改氣”，大力推進天然氣、電力替代交通燃油，積極發展天然氣發電和分布式能源。在煤基行業和油氣開采行業開展碳捕集、利用和封存的規模化產業示范，控制煤化工等行業碳排放。積極開發利用天然氣、煤層氣、頁巖氣，加強放空天然氣和油田伴生氣回收利用，到2020年天然氣占能源消費總量比重提高到10%左右。
三、打造低碳產業體系
（一）加快產業結構調整。將低碳發展作為新常態下經濟提質增效的重要動力，推動產業結構轉型升級。依法依規有序淘汰落后產能和過剩產能。運用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，延伸產業鏈、提高附加值，提升企業低碳競爭力。轉變出口模式，嚴格控制“兩高一資”產品出口，著力優化出口結構。加快發展綠色低碳產業，打造綠色低碳供應鏈。積極發展戰略性新興產業，大力發展服務業，2020年戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重力爭達到15%，服務業增加值占國內生產總值的比重達到56%。
（二）控制工業領域排放。2020年單位工業增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，工業領域二氧化碳排放總量趨于穩定，鋼鐵、建材等重點行業二氧化碳排放總量得到有效控制。積極推廣低碳新工藝、新技術，加強企業能源和碳排放管理體系建設，強化企業碳排放管理，主要高耗能產品單位產品碳排放達到國際先進水平。實施低碳標桿引領計劃，推動重點行業企業開展碳排放對標活動。積極控制工業過程溫室氣體排放，制定實施控制氫氟碳化物排放行動方案，有效控制三氟甲烷，基本實現達標排放，“十三五”期間累計減排二氧化碳當量11億噸以上，逐步減少二氟一氯甲烷受控用途的生產和使用，到2020年在基準線水平（2010年產量）上產量減少35%。推進工業領域碳捕集、利用和封存試點示范，并做好環境風險評價。
（三）大力發展低碳農業。堅持減緩與適應協同，降低農業領域溫室氣體排放。實施化肥使用量零增長行動，推廣測土配方施肥，減少農田氧化亞氮排放，到2020年實現農田氧化亞氮排放達到峰值。控制農田甲烷排放，選育高產低排放良種，改善水分和肥料管理。實施耕地質量保護與提升行動,推廣秸稈還田，增施有機肥，加強高標準農田建設。因地制宜建設畜禽養殖場大中型沼氣工程。控制畜禽溫室氣體排放，推進標準化規模養殖，推進畜禽廢棄物綜合利用，到2020年規模化養殖場、養殖小區配套建設廢棄物處理設施比例達到75%以上。開展低碳農業試點示范。
（四）增加生態系統碳匯。加快造林綠化步伐,推進國土綠化行動，繼續實施天然林保護、退耕還林還草、三北及長江流域防護林體系建設、京津風沙源治理、石漠化綜合治理等重點生態工程；全面加強森林經營，實施森林質量精準提升工程，著力增加森林碳匯。強化森林資源保護和災害防控，減少森林碳排放。到2020年，森林覆蓋率達到23.04%，森林蓄積量達到165億立方米。加強濕地保護與恢復，穩定并增強濕地固碳能力。推進退牧還草等草原生態保護建設工程，推行禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度,加強草原災害防治，積極增加草原碳匯,到2020年草原綜合植被蓋度達到56%。探索開展海洋等生態系統碳匯試點。
四、推動城鎮化低碳發展
（一）加強城鄉低碳化建設和管理。在城鄉規劃中落實低碳理念和要求，優化城市功能和空間布局，科學劃定城市開發邊界，探索集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化模式，開展城市碳排放精細化管理，鼓勵編制城市低碳發展規劃。提高基礎設施和建筑質量，防止大拆大建。推進既有建筑節能改造，強化新建建筑節能，推廣綠色建筑，到2020年城鎮綠色建筑占新建建筑比重達到50%。強化賓館、辦公樓、商場等商業和公共建筑低碳化運營管理。在農村地區推動建筑節能，引導生活用能方式向清潔低碳轉變，建設綠色低碳村鎮。因地制宜推廣余熱利用、高效熱泵、可再生能源、分布式能源、綠色建材、綠色照明、屋頂墻體綠化等低碳技術。推廣綠色施工和住宅產業化建設模式。積極開展綠色生態城區和零碳排放建筑試點示范。
（二）建設低碳交通運輸體系。推進現代綜合交通運輸體系建設，加快發展鐵路、水運等低碳運輸方式，推動航空、航海、公路運輸低碳發展，發展低碳物流，到2020年，營運貨車、營運客車、營運船舶單位運輸周轉量二氧化碳排放比2015年分別下降8%、2.6%、7%，城市客運單位客運量二氧化碳排放比2015年下降12.5%。完善公交優先的城市交通運輸體系，發展城市軌道交通、智能交通和慢行交通，鼓勵綠色出行。鼓勵使用節能、清潔能源和新能源運輸工具，完善配套基礎設施建設，到2020年，純電動汽車和插電式混合動力汽車生產能力達到200萬輛、累計產銷量超過500萬輛。嚴格實施乘用車燃料消耗量限值標準，提高重型商用車燃料消耗量限值標準，研究新車碳排放標準。深入實施低碳交通示范工程。
（三）加強廢棄物資源化利用和低碳化處置。創新城鄉社區生活垃圾處理理念，合理布局便捷回收設施，科學配置社區垃圾收集系統，在有條件的社區設立智能型自動回收機，鼓勵資源回收利用企業在社區建立分支機構。建設餐廚垃圾等社區化處理設施，提高垃圾社區化處理率。鼓勵垃圾分類和生活用品的回收再利用。推進工業垃圾、建筑垃圾、污水處理廠污泥等廢棄物無害化處理和資源化利用，在具備條件的地區鼓勵發展垃圾焚燒發電等多種處理利用方式，有效減少全社會的物耗和碳排放。開展垃圾填埋場、污水處理廠甲烷收集利用及與常規污染物協同處理工作。
（四）倡導低碳生活方式。樹立綠色低碳的價值觀和消費觀，弘揚以低碳為榮的社會新風尚。積極踐行低碳理念，鼓勵使用節能低碳節水產品，反對過度包裝。提倡低碳餐飲，推行“光盤行動”，遏制食品浪費。倡導低碳居住，推廣普及節水器具。倡導“135”綠色低碳出行方式（1公里以內步行，3公里以內騎自行車，5公里左右乘坐公共交通工具），鼓勵購買小排量汽車、節能與新能源汽車。
五、加快區域低碳發展
（一）實施分類指導的碳排放強度控制。綜合考慮各省（區、市）發展階段、資源稟賦、戰略定位、生態環保等因素，分類確定省級碳排放控制目標。“十三五”期間，北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、山東、廣東碳排放強度分別下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重慶、四川分別下降19.5%，山西、遼寧、吉林、安徽、湖南、貴州、云南、陜西分別下降18%，內蒙古、黑龍江、廣西、甘肅、寧夏分別下降17%，海南、西藏、青海、新疆分別下降12%。
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